Accessi, ispezioni e verifiche… altra condanna per l’Italia. La CEDU indica la strada da seguire

La Corte europea dei diritti dell’uomo è recentemente tornata sul tema degli accessi, delle ispezioni e delle verifiche fiscali, pronunciandosi con la sentenza Agrisud. Sentenza che restituisce l’immagine di un quadro normativo italiano nel quale l’impiego dei poteri istruttori da parte dell’Amministrazione finanziaria risulta ancora incompatibile con gli standard convenzionali di tutela dei diritti fondamentali, nonostante la materia sia già stata oggetto di modifiche proprio in recepimento della sentenza Italgomme. È dunque evidente che il legislatore italiano sarà chiamato a tornare nuovamente, e in modo più incisivo, sulla disciplina. Ma le pronunce di Strasburgo indicano la strada da seguire. Legislatore, giudici e amministrazione finanziaria dovranno avere una responsabilità comune: assicurare che l’efficacia dell’azione di accertamento non si realizzi a discapito dei diritti fondamentali, ma si fondi su un equilibrio più maturo e consapevole tra potere e garanzie.

La sentenza Agrisud si colloca esattamente nel solco tracciato da quella linea interpretativa, e, nel farlo, muove da un presupposto logico e argomentativo ormai chiaramente definito nella giurisprudenza di Strasburgo: l’accesso nei locali d’impresa, l’ispezione delle sedi operative o dei luoghi destinati all’esercizio di attività professionali, nonché la verifica e l’estrazione di registri contabili, libri sociali, fatture e documenti rilevanti ai fini dell’accertamento danno luogo a un’interferenza nei confronti del diritto al rispetto del domicilio e della “corrispondenza” del contribuente.

Proprio in ragione della pervasività di tali attività, la Corte ribadisce che gli Stati sono tenuti a dotarsi di una disciplina idonea a delimitare la discrezionalità amministrativa, a rendere prevedibile l’esercizio dei poteri istruttori e, soprattutto, a predisporre garanzie procedurali effettive contro abusi e arbitrii.

In altri termini, i poteri istruttori esperibili dall’Amministrazione finanziaria devono essere adeguatamente circoscritti quanto ai presupposti, all’oggetto e alle modalità di esercizio, e devono essere accompagnati da rimedi giurisdizionali effettivi, tali cioè da consentire al contribuente di contestare tempestivamente la legittimità di accessi, ispezioni e verifiche.

Le nuove censure comunitarie dimostrano, tuttavia, che tale intervento non è stato ritenuto sufficiente a colmare il deficit di garanzie rilevato dalla Corte EDU.

È dunque evidente che il legislatore italiano sarà chiamato a tornare nuovamente, e in modo più incisivo, sulla disciplina degli accessi, delle ispezioni e delle verifiche fiscali.

Anche perché la sentenza Agrisud compie un ulteriore e significativo passo in avanti rispetto al precedente Italgomme. Oltre a ribadire la violazione dell’art. 8 della Convenzione e a censurare l’assetto normativo interno in materia di verifiche fiscali, la Corte EDU riconosce alle società ricorrenti un risarcimento per il danno morale subito. Si tratta di un profilo tutt’altro che marginale, poiché sancisce in modo esplicito che l’ispezione illegittima non determina soltanto un eventuale pregiudizio di natura patrimoniale, ma incide direttamente sulla dignità e sulla libertà del contribuente, valorizzando così la dimensione sostanziale della lesione dei diritti fondamentali coinvolti.

In questa prospettiva, la Corte mostra di attribuire rilievo non soltanto agli effetti “mediati” dell’attività ispettiva – ossia a quelli che si riflettono sugli atti impositivi – ma anche all’ingerenza in sé considerata, intesa come il momento dal quale scaturisce una lesione immediata della sfera personale, prima ancora che patrimoniale, delle libertà protette dalla Convenzione.

Alla luce di tale ricostruzione, emerge con chiarezza – e ulteriormente – la centralità del principio di proporzionalità, quale criterio di ordine generale attorno al quale dovrebbe ruotare l’attività istruttoria dell’Amministrazione finanziaria, in quanto espressione dell’esigenza di un bilanciamento effettivo tra l’interesse pubblico alla corretta riscossione dei tributi e la salvaguardia delle libertà fondamentali che l’ordinamento, nazionale e sovranazionale, riconosce in capo al contribuente.

Le sentenze Italgomme e Agrisud non si limitano, infatti, a censurare singole disposizioni, ma sollecitano una rilettura complessiva dei poteri di accesso, ispezione e verifica, imponendo che il loro esercizio sia costantemente calibrato rispetto allo scopo perseguito, e contenuto entro i limiti necessari affinché possa dirsi effettivamente garantita la tutela dei diritti fondamentali del contribuente.

In altri termini, occorre riportare al centro dell’attenzione proprio il principio di proporzionalità quale parametro di valutazione dell’esercizio dei poteri istruttori.

Da quanto precede discende, in conclusione, che l’adeguamento dell’ordinamento italiano alle indicazioni provenienti dalla Corte EDU non potrà che richiedere non soltanto una revisione delle norme che disciplinano l’attività istruttoria, ma anche – e sicuramente con tempi più lunghi – un progressivo riallineamento della giurisprudenza nazionale e della prassi amministrativa ai principi affermati a livello convenzionale.

Si tratta, con ogni evidenza, di un passaggio graduale ma imprescindibile, necessario per garantire un adeguato livello di tutela per tutti i contribuenti e per ricondurre l’esercizio dei poteri istruttori entro una logica di legalità sostanziale e di maggiore prevedibilità.

È in questa direzione che le pronunce di Strasburgo indicano la strada da seguire, richiamando il legislatore, i giudici e l’amministrazione finanziaria a una responsabilità comune: quella di assicurare che l’efficacia dell’azione di accertamento non si realizzi a discapito dei diritti fondamentali, ma si fondi su un equilibrio più maturo e consapevole tra potere e garanzie.

(*) Preside della Facoltà di Economia e Giurisprudenza dell’Università Cattolica del Sacro Cuore

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