Oggi i giudici tributari possono essere nominati a fare parte delle Corti di Giustizia tributaria di primo e secondo grado, ma non accedere alla sezione tributaria della Corte di Cassazione. Questa preclusione all’accesso dei magistrati tributari alla sezione istituita per la trattazione dei giudizi in materia di tributi è tornata di recente all’attenzione, grazie a molti interventi che stanno mettendo a fuoco i termini di un problema che si è fatto urgente, e la cui soluzione non è procrastinabile.
La preclusione all’accesso dei magistrati tributari alla sezione specializzata della Corte di Cassazione è tornata di recente all’attenzione, grazie a molti interventi che, pur partendo da posizioni anche molto diverse (si vedano il Focus sulla riforma della giustizia tributaria avviato sulla rivista Giustizia Insieme, e la segnalazione apparsa sul sito dell’Osservatorio sull’Ordinamento giudiziario delle Università degli Studi di Milano e di Pisa), stanno mettendo a fuoco i termini di un problema che si è fatto urgente, e la cui soluzione non è procrastinabile.
Si può, infatti, discutere se questa particolarità rientri tra quelle consentite da un ordinamento che non impone una piena uniformità di discipline, quanto all’attribuzione delle funzioni e all’assetto strutturale degli uffici, tra magistrati dell’ordine giudiziario e quelli di una giurisdizione speciale. È però un fatto che la riserva nei confronti di una regola, che impedisce l’accesso alla giurisdizione di legittimità a magistrati che nel corso degli anni abbiano maturato “sul campo” adeguate esperienze e professionalità di ordine specialistico, sia largamente condivisa.
Vi sono anche argomenti che restano ancora sullo sfondo, e che meriterebbero una aperta discussione, utile all’individuazione dei mezzi per risolverlo. Tra questi c’è l’interrogativo se la Costituzione ponga un vincolo ostativo alla rimozione dell’ostacolo, dunque alla rimodulazione per via legislativa della singolare combinazione di una giurisdizione speciale di merito, governata da una giurisdizione ordinaria di legittimità, che oggi distingue l’assetto della giustizia tributaria.
Le proposte di chi vuole risolvere il problema attraverso una revisione costituzionale, anche ricorrendo a soluzioni drastiche, come la soppressione della sezione e la creazione (in coerenza con quanto prescritto dall’
art. 111, ultimo comma, Cost. per le giurisdizioni amministrativa e contabile) di una Corte di Giustizia tributaria Centrale titolare della nomofilachia tributaria, con limitazione del ricorso alla Corte di Cassazione per le sole questioni inerenti alla giurisdizione, riposano sull’assunto che un vincolo di questo genere esista.
Ma è davvero così?
Una discussione approfondita del problema porterebbe lontano, ma due elementi di contesto possono essere utili a un proficuo inquadramento.
Il primo è il
valore “
tendenziale”, e non assoluto, del
principio dell’unità della giurisdizione indotto da una pluralità di norme costituzionali non riconducibili a un ordine sistematico stringente. Infatti, l’
art. 102 Cost. prescrive che la giurisdizione sia esercitata da magistrati ordinari, istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario, con divieto dell’istituzione di giudici straordinari e speciali, e possibilità di creare sezioni specializzate per determinate materie, anche con l’intervento di soggetti estranei alla magistratura. L’
art. 103 Cost. prevede tre giurisdizioni speciali: amministrativa, contabile e militare. E la VI Disposizione transitoria finale prescrive un termine per la “revisione” degli esistenti organi speciali di giurisdizione, con l’eccezione per il Consiglio di Stato, la Corte dei conti e i Tribunali militari, ormai trascorso senza che si sia data compiutamente esecuzione al disegno sotteso.
Da qui, una giurisprudenza costituzionale a cui si riconoscono contenuti “non lineari”, in quanto aperta a riconoscere un fondamentale pluralismo organizzativo delle magistrature, pur limitato dall’individuazione di requisiti basilari comuni (Zanon). Un pluralismo che, negli ambiti materiali nei quali l’amministrazione agisce in veste di autorità, ha comunque fatto salva l’esigenza di specializzazione della giurisdizione competente, configurandola come una giurisdizione “generale” sui pubblici poteri, e riconoscendone anche marcate specificità organizzative (
Corte cost. n. 104/2007;
Corte cost. n. 204/2004).
Il secondo elemento è la mancata attuazione della revisione richiesta dalla VI Disposizione transitoria, nel cui ambito è venuta a delinearsi anche la giurisdizione tributaria, istituita prima dell’entrata in vigore della Costituzione in una forma non schiettamente giudiziaria, e poi evoluta fino ad assumere la configurazione attuale attraverso una lunghissima serie di interventi parziali, diretti a ridurre ogni volta al minimo l’impatto sull’ordinamento delle odierne Corti di giustizia.
In questa logica di supplenza, e si potrebbe forse dire rimediale, la Corte costituzionale ha affermato che la revisione consentita si può attuare anche in più fasi attraverso diversi interventi riformatori, a condizione che non venga superato il limite della materia (che, cioè, la giurisdizione tributaria non sia estesa ad altre materie), e che l’imparzialità, l’indipendenza e la terzietà del giudice siano gradualmente valorizzate (
Corte cost. n. 144/1998).
Poste queste premesse, non sarebbe difficile ricavarne le conseguenze sul problema della composizione della sezione tributaria della Corte. Infatti, le sezioni specializzate consentite all’
art 102 Cost. si configurano non come un “istituto intermedio” fra le giurisdizioni speciali soggette a revisione e la giurisdizione ordinaria, perché sono invece da concepire come una sottospecie di quest’ultima, “con la conseguente esigenza di strutturarle adottando le modalità meglio idonee ad accostarle, per quanto possibile, ad essa” (
Corte cost. n. 108/1962).
Tutto sta, dunque, nell’individuare il giusto equilibrio.
C’è poi da porre una netta separazione tra le norme che riguardano il concreto esercizio del potere di “dire il diritto” (ius dicere), ossia l’attività di applicazione della legge volta a risolvere le controversie (il c.d. profilo “funzionale”), e le norme che regolano la struttura, l’organizzazione e lo status della magistratura (e che ne investono il c.d. profilo “ordinamentale”).
Su questa premessa la giurisprudenza ha affermato che la revisione imposta dal capoverso della VI Disposizione transitoria riguarda il profilo “funzionale” della giurisdizione, mentre il problema dell’istituzione di una sezione specializzata della Corte per decisioni su ricorsi relativi a determinati ambiti materiali riguarda l’ordinamento giudiziario, con la conseguenza che non può in alcun modo ritenersi costituzionalmente obbligata. Per la Corte “basta, invero, por mente alla formulazione dell’
art 102, capoverso, secondo periodo, Cost., per rendersi conto che, in armonia con il disposto dell’
art 108 primo comma Cost., l’istituzione presso gli organi giudiziari ordinari di una sezione specializzata […] è rimessa alla scelta discrezionale del legislatore, al quale soltanto spetta di valutare l’opportunità di istituire per specifiche materie siffatte sezioni specializzate determinandone la composizione” (
Corte cost. n. 1/1983).
Messo in questi termini, il problema dell’accesso dei magistrati tributari alla sezione istituita per la trattazione dei giudizi in materia di tributi potrebbe dunque essere risolto dal legislatore ordinario, il quale dovrebbe farsi carico di definirne criteri, tempi, e modalità (compreso il passaggio del magistrato sotto l’ombrello protettivo del CSM), senza con ciò travalicare i limiti di una revisione consentita dall’art. 102 e VI Disposizione transitoria.
Infatti, la partecipazione del magistrato tributario alla funzione nomofilattica non implica l’estensione della giurisdizione tributaria a materie prima non comprese, con il che si può considerare soddisfatta la prima condizione per il riconoscimento di una revisione consentita (
Corte cost. n. 144/1998).
E soddisferebbe anche l’altra condizione, perché rimuoverebbe i limiti posti dalla vigente disciplina all’autonomia e all’indipendenza del magistrato tributario, consentendone la partecipazione alla formazione dell’organo che delibera sulla composizione della sezione tributaria della Corte, ed equiparandolo al giudice ordinario, sotto il profilo della eguale subordinazione alla legge.
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